О Национальном проекте по развитию конкуренции, существующих барьерах на рынках и их устранении рассказал председатель Агентства по защите и развитию конкуренции РК.

Глава государства Касым-Жомарт Токаев не раз говорил о том, что конкурентная политика приобретает важнейшее значение и необходимо создать действительно равные возможности для каждого предпринимателя. «Антиконкурентные проявления сохраняются повсюду: рынок угля, электроэнергии, нефтепродуктов, связи, фармацевтических препаратов, услуги аэропортов, услуги ЖКХ, логистики, список можно продолжать», - сказал он 1 сентября 2020 года и тогда же поручил создать Агентство по защите и развитию конкуренции РК. Позже, в январе 2021 года на расширенном заседании правительства президент еще раз акцентировал внимание на развитии конкуренции, говоря о перенастройке системных политик. «Хочу завершить этот блок поручений одним из самых острых вопросов, который должен стать приоритетным в деятельности всего госаппарата. Это развитие конкуренции. Сегодня экономика страны страдает не только от чрезмерного присутствия государства, но и от неконкурентных действий частных монополистов. Где-то это созданные государством единые операторы, где-то – просто частные монополии», - отметил он. О том, какие меры принимает Агентство по защите и развитию конкуренции РК, какие поручения главы государства уже выполнены и какие предложения поступают от бизнес-сообщества, в интервью корреспонденту центра деловой информации Kapital.kz рассказал председатель Агентства Серик Жумангарин.

- Серик Макашевич, ранее сообщалось, что Национальный проект по развитию конкуренции вынесен на публичное обсуждение. Какова ситуация по документу на данный момент: сколько предложений поступило, какие пункты вызывали вопросы или споры?

- Во второй половине марта Национальный проект по развитию конкуренции был опубликован на портале «Открытые НПА», как того требуют правила разработки, согласования проектов подзаконных нормативных правовых актов. Но фактически широкое обсуждение Нацпроекта мы начали еще в конце января, когда первая рабочая версия была размещена на сайте Агентства.

На своих информресурсах в социальных сетях, сайте мы опубликовали анонсы с приглашениями всех желающих принять участие в разработке этого документа. В целом для работы над Нацпроектом мы привлекли широкий круг заинтересованных лиц. Сформировали свыше 20 рабочих подгрупп по ключевым товарным рынкам, куда вошли представители государственных органов, НПП «Атамекен», отраслевых ассоциаций, субъектов рынка и другие эксперты. Обсуждение проектов вели на принципах краудсорсинга: создали группы в мессенджере WhatsApp, которые объединили свыше 1 500 экспертов.

В онлайн-формате провели более 80 совещаний по всем ключевым вопросам. И с учетом этих обсуждений был подготовлен проект документа, который опубликован на портале «Открытые НПА».

Жаркие споры вызвали проекты, связанные с реализацией нефтепродуктов на товарной бирже. В частности, очень долго дискутировали по планируемым объемам реализации ГСМ через товарные биржи, уполномоченный орган настаивал на снижении динамики роста. Также сильные дискуссии велись по проектам, обеспечивающим доступ к «ключевой мощности» - это магистральная железнодорожная сеть, радиочастотный спектр, кабельная канализация и т.д. Сегодня до сих пор существуют определенные разногласия по передаче в конкурентную среду ряда лабораторных услуг, это ВИЧ-диагностика, наличие Sars-Cov-19 (методом ПЦР), пренатальный скрининг (2 этап).

- Какие критические замечания бизнес-сообщества и экспертов учли и после этого внесли правки в документ?

- И во время работы над Нацпроектом, и в процессе публичных обсуждений на портале «Открытые НПА» мы получили ряд замечаний, касающихся в основном целевых индикаторов и отсутствия описательной части проекта. Назову самые существенные.

Первое – незначительное снижение доли доминирующих операторов связи, на 1,2% к 2025 году. Нужно понимать, что рынок сотовой связи является дуополистическим, здесь действуют два игрока – группа АО «Казахтелеком» (АО «Kcell», ТОО «Мобайл Телеком – Сервис») и ТОО «КаР-Тел».

Реализация Нацпроекта предполагает вхождение на рынок мобильной связи нового игрока, АО «Транстелеком», с действующей базой охватом 300 000 абонентов, проживающих вдоль железных дорог, на основе которых и был спрогнозирован показатель доли нового участника.

Данный показатель является невысоким, но рассчитать точную долю нового участника рынка сегодня не представляется возможным. У мобильных операторов обычно идет быстрый, экспоненциальный рост. По разным прогнозам, доля АО «Транстелеком» на рынке сотовой связи к 2025 году может достичь 4,8%, но это будет зависеть от различных факторов, в том числе от доступа к радиочастотному спектру, к ВОЛС, а также от тарифной политики оператора и качества предоставляемых услуг.

Второе – плановый показатель «Увеличение числа получателей субсидий по созданию и расширению объектов для откорма скота», до 45 и 50.

Обеспечение доступа сельхозпроизводителей к мерам государственной поддержки внесено в Нацпроект для справедливого распределения субсидирования между субъектами АПК. И важным шагом в этом направлении будет снижение требований Правил субсидирования Министерства сельского хозяйства по возмещению части расходов, понесенных субъектом агропромышленного комплекса при инвестиционных вложениях, с 5000 голов и более до 500 голов. Этот проект обсуждался с МСХ, представителями бизнеса и общественностью, все поддержали необходимость снижения требований. Мы провели аналитический обзор по откормочным площадкам. По данным региональных акиматов, сейчас по республике с мощностью от 5000 голов существует всего 19 откормочных площадок, в отдельных регионах наблюдается их низкая загруженность (ЗКО – 23%, Павлодарская обл.-16,3%). Несмотря на недозагруженность крупных откормочных площадок, ежегодно выделяются средства из бюджета на расширение.

Порог в 5000 голов для получения субсидий завышен и ограничивает доступ к ним малых крестьянских, фермерских хозяйств, поэтому в Нацпроект включены мероприятия по его снижению до 500 голов.

Что касается замечания 45-50 – этот показатель в Нацпроекте ранее предусматривал обеспечение доступа к мерам господдержки дополнительно для 195 откормплощадок, начиная с 45 в 2022 году и по 50 в 2023-2025 годах, которые являются потенциальными заявителями на увеличение и расширение откормочных площадок. На сегодняшний день совместно с МСХ мы провели перерасчёт этих показателей. С учетом полученных данных от акиматов по инвестиционным проектам СХТП, запланированным в 2021-2025 годах, по ним насчитывается 78 откормочных площадок. В результате пересчета ожидается, что при снижении порога с 5000 до 500 голов за 5 лет будет обеспечено дополнительно 78 откормочных площадок.

Третье – разгосударствление, снижение данного показателя с 14,9% до 13,8%.

В рамках приватизации портфель государства сократился на 17% (с 7512 до 6245). Вместе с тем создание предприятий с госучастием продолжается, зачастую это вынужденная мера, так как строятся школы, больницы и т.д. Предлагается 3 принципиально новых направления, суть которых заключается в стимулировании и развитии частной инициативы: сокращение количества государственных операторов, государственных заданий, секторальный анализ госучастия в предпринимательстве.

Сокращение количества госоператоров обеспечит демонополизацию, оптимизацию расходов государства и создаст благоприятные условия для развития предпринимательства и потребителей. Значимый эффект окажет проект по сокращению госзаданий, в рамках которых закупаются товары (работы, услуги) без конкурса у субъектов квазигосударственного сектора. В 2020 году на реализацию госзаданий выделено порядка 378,1 млрд тенге. Нацпроектом планируется обеспечить конкурсный отбор поставщиков, сократив количество государственных заданий не менее чем на 25%. Наряду с этим, для ускорения темпов приватизации, предлагается внедрение «секторального подхода» (метод ускоренной приватизации) с учетом административно-территориальной специфики.

Итогом реализации Нацпроекта станет доступ к ключевой мощности в сферах сырьевых товаров, электроэнергетики, транспорта и связи, а также снижение барьеров в сферах здравоохранения, транспорта, связи, агропромышленного комплекса, ЖКХ.

Мы считаем, что на сегодняшний день – это базовые площадки, где наиболее сложные узлы, которые препятствуют развитию здоровой конкуренции, решение этих проблем является основной задачей Нацпроекта.

Также были озвучены замечания по созданию в рамках реализации Нацпроекта дополнительных рабочих мест, что, по мнению бизнес-сообщества, не относится к компетенции Агентства. Этот показатель был включен в Нацпроект на основании прогнозных данных отдельных стейкхолдеров и действительно не охватывал весь спектр планируемых проектов. В связи с чем, с учетом замечаний, данный показатель будет исключен при дальнейшей проработке Нацпроекта.

- Можете назвать основные целевые индикаторы Нацпроекта по развитию конкуренции?

- Нацпроект нацелен на исполнение Общенационального приоритета страны «Построение диверсифицированной и инновационной экономики» в реализации Национального плана развития РК до 2025 года (обеспечение здоровой конкурентной среды; разгосударствление в конкурентных отраслях). Нацпроект отражает основные направления государственной политики по развитию конкуренции, обозначенные в указе главы государства «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции»: это расширение биржевой торговли, сокращение барьеров входа на товарные рынки, доли субъектов рынка с госучастием, обеспечение равного доступа к мерам господдержки и другие.

При этом Картой стратегических показателей (приложение к Национальному плану развития страны до 2025 года. - Прим. ред.) за Агентством закреплен показатель доли среднего предпринимательства в экономике (% ВДС в ВВП), который должен достичь к 2025 году 15%.

- Когда Нацпроект планируется принять?

- Ранее глава государства на Высшем совете по реформам озвучил поручение об утверждении национальных проектов не позднее 1 июля текущего года. Вместе с тем Агентство, вне зависимости от сроков принятия Нацпроекта, уже приступило к реализации отдельных мероприятий, так как по некоторым проектам сроки реализации предусмотрены в текущем году.

- В Казахстане и ранее были приняты документы, касающиеся развития конкуренции, рыночных отношений. В чем принципиальное отличие от них Нацпроекта?

- Институт национальных проектов, как вы знаете, сам по себе является новшеством и внедряется в рамках обновленной системы государственного планирования. Отличительная особенность Национального проекта, как стратегического документа общенационального характера – это механизм его реализации: достижение целей и задач, установленных Национальным проектом, планируется осуществлять в соответствии с принципами проектного управления.

Это подразумевает, в том числе, включение четких, конкретных целей и задач, наличие измеримого результата с учетом достаточных ресурсов, а также обязательную персональную ответственность.

Особую важность разрабатываемому документу придает то, что поручение на его разработку было закреплено в указе главы государства, в соответствии с которым вопросы содействия развитию конкуренции в Республике Казахстан определены приоритетным направлением деятельности президента, правительства, центральных государственных и местных исполнительных органов, органов местного самоуправления.

Таким образом, конкуренция в Казахстане объявлена «национальной идеей», и проконкурентное поведение должно стать нормой для всего госаппарата страны.

- Какие сейчас есть основные барьеры в развитии конкуренции?

- Когда мы вели работу над выбором проектов для включения в Нацпроект по развитию конкуренции, а их больше сотни, выбрали чуть больше тридцати как наиболее важные на таких ключевых рынках, как транспорт, связь, агропромышленный комплекс, ЖКХ. И эти проекты мы будем продвигать до 2025 года. Если будут решены основные проблемы, то оснований для существования барьеров на других, менее значимых рынках уже просто не останется.

С учетом рекомендаций наших консультантов, компании «Center for Research and Consulting», мы перерабатываем Нацпроект по 3 базовым направлениям, сосредоточенных на решении 3 взаимосвязанных регуляторных барьеров развития конкуренции, которые являются следствием государственного влияния на экономику и тормозят системные реформы.

Первый барьер – вопросы обеспечения доступа к «ключевой мощности». «Ключевая мощность» – это инфраструктура, ресурсы, без доступа к которым конкуренты не могут предоставить свои услуги потребителям.

Чаще всего она создана исторически за счет государства, и ее дублирование не рационально. Прежде всего, это инфраструктурные объекты в сфере транспорта и связи, например, кабельная канализация, линии ВОЛС, магистральная железнодорожная сеть. Ограниченный доступ к «ключевым мощностям» существенно затрудняет развитие новых или масштабирование действующих видов бизнеса.

Второй важный барьер – искажение ценообразования.

Статья 116 Предпринимательского кодекса подразумевает 14 видов ценового регулирования. Государственное ценообразование во многом объективно обосновано, но иногда сдерживает развитие инноваций, конкуренции. В этой связи важно заняться пересмотром подходов к ценообразованию.

Третьим существенным барьером является избирательное покровительство или фаворитизм. Это меры господдержки, которые искажают аллокативную эффективность конкуренции.

Формой проявления фаворитизма также является нарушение принципа Effet utile (полезное действие) конкуренции, ограничивающего принятие правовых актов, необоснованно наделяющих отдельные компании рыночной властью.

Кроме того, фаворитизм проявляется в создании различного рода единых операторов, частных монополий, назначении так называемых «чемпионов» посредством наделения исключительными или специальными правами.

По указанным барьерам определены наиболее ключевые сферы и проекты, решение которых будет определяющим. Тем самым в Нацпроекте сосредоточены наиболее значимые проекты «мейнстрим» и их основная задача - в создании «бенчмарка» в видении развития политики конкуренции в стране.

Нацпроект будет иметь ментальный эффект: по вертикали он расшивает центральные, по горизонтали – местные исполнительные органы и захватывает квазигосударственный сектор. В таком ключе политика развития конкуренции в стране станет необратимой. Параллельно Агентство разработало законопроект «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития конкуренции», в нем вводится такое понятие, как «анализ воздействия на конкуренцию». Эту практику мы взяли у ОЭСР, с ней мы сотрудничаем и являемся членами Комитета по конкуренции. С принятием данного законопроекта любое введение НПА и законодательного акта будет проводиться с учетом анализа воздействия на конкуренцию. Принятие законопроекта планируется до конца текущего года.

- Относите ли к ним коррупцию, участие государства в рыночных процессах, действие госпрограмм по поддержке предпринимательства?

- Безусловно, избыточное присутствие государства в предпринимательстве является фактором, искажающим конкуренцию.

Представители казахстанского бизнеса отмечают, что сегодня присутствует чрезмерное регулирование и вмешательство государства в дела предпринимателей.

Такого же мнения придерживаются и международные эксперты. К примеру, в комплексном страновом обзоре Казахстана, проведенном экспертами ОЭСР, обозначен ряд рекомендаций, направленных на достижение долгосрочных целей Казахстана в области развития. В частности, Казахстану для повышения роста производительности труда рекомендовано трансформировать структуру экономики и сокращать вмешательство государства в экономическую деятельность.

В этой связи важнейшей задачей является определение четких правил игры между государством и бизнесом. Приоритет конкурентной политики Казахстана на сегодня – это определить роль государства, а не ограничивать бизнес.

- Какие меры предусмотрены для устранения этих проблем?

- Для решения этих проблем можно выделить 2 базовые задачи.

В первую очередь – это решение трех взаимосвязанных регуляторных барьеров развития конкуренции, о которых мы говорили выше. Второй важной задачей является разгосударствление. Соответствующие проекты как раз предусмотрены Нацпроектом.

- Вам не кажется, что если контролировать цены административными методами, то на рынке просто возникнет дефицит этих самых товаров?

- В целом госрегулирование - это крайняя мера, применяемая государством. Вопреки сложившемуся мнению, Агентство не является регулятором цен. Оно ответственно за реализацию мер антимонопольного регулирования и мер по развитию конкуренции, расширение возможностей и стимулов для занятия предпринимательской деятельностью. С момента создания в октябре прошлого года перед Агентством поставлены задачи по переориентации деятельности антимонопольного органа в соответствии с мировой практикой. А это означает переход принципа ex post, то есть устранения последствий свершившихся нарушений, на принцип ex ante, предупреждения нарушений.

В целом данный вопрос является актуальным, так как изменение концепции работы антимонопольной службы и приведение ее в соответствие со стандартами ОЭСР предусмотрено 53 шагом Плана нации. Разделение полномочий антимонопольного и тарифного регуляторов соответствует международному опыту, в частности, в Австрии, Великобритании, Бельгии, Германии, Франции функции антимонопольного и тарифного регулирования разделены между различными ведомствами.

- Какие рыночные механизмы планируете вводить или расширить уже применяемые?

- Невозможно строить рыночную экономику, если нет рыночных цен. Рыночные цены нельзя поставить сверху, директивно. Их можно только определить на торгах методом аукциона. И этот аукцион рождается на бирже. Особенно в условиях высокой концентрации и устойчивого положения доминирующих групп, как в Казахстане, развитие биржевой торговли выступает одним из ключевых инструментов развития конкуренции и рыночных механизмов.

К сожалению, до настоящего времени такой организованной биржевой торговли у нас не было. С момента образования Агентства глава государства поставил задачу навести порядок в сфере биржевой торговли, и, в первую очередь, в сфере нефтепродуктов, электроэнергии, угля, особо отметив, что имитация прозрачности со стороны крупных игроков недопустима. Также нам были переданы функции и полномочия по государственному контролю и лицензированию деятельности в сфере товарных бирж. При этом функции по формированию государственной политики за деятельностью товарных бирж остались в МТИ, поскольку биржевая торговля является неотъемлемой частью внутренней и внешней торговли.

При Агентстве по защите и развитию конкуренции создан Биржевой комитет, это консультативно-совещательный межведомственный орган. Биржевой комитет провел ряд заседаний, включая деловые игры по биржевой торговле углем, авиационным топливом, газом и нефтепродуктами при участии реальных продавцов и покупателей данных рынков, где были использованы новые подходы к торгам.

По результатам деловых игр уже в первом квартале 2021 года запущена биржевая реализация битума, нефтепродуктов (АИ-92, дизельное топливо, авиакеросин). В мае начнем с углем, причем не как раньше, а напрямую региональные операторы будут покупать у продавцов, чтобы снизить цены для населения.

В настоящее время одной из задач Биржевого комитета является проработка вопроса расширения перечня биржевых товаров, в том числе ломом и отходами черных и цветных металлов, сжиженным нефтяным газом.

Такая практика позволит сформировать объективные рыночные ценовые индикаторы (не монопольно высокие и не низкие цены). Внебиржевые цены будут сравниваться с биржевыми и в последующем в перспективе внебиржевые цены будут приближены к биржевым, что выровняет ценовую ситуацию на рынке.

Вопросов достаточно много, в целом предстоит масштабная работа. Мы настроены создать условия для качественного и перспективного развития биржевой деятельности в стране, что имеет приоритетный характер в текущей политике государства.